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农村金融论文:民族地区财政性金融系统建构路径
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本文作者:石健 单位:中央民族大学经济学院

解决农村金融市场供给的缺失必须有一个外力,甚至应该是一种非商业和非盈利的力量去缓解高风险、降低交易成本和解决抵押物不足中信息缺失问题,或者可以说现在农村金融市场建设缺乏一个保障力量,这个保障力量又是一个“公共品”,商业资本是不能由承担这个力量的成本。由于是“公共品”性质,这个保障力量只能由公共财政来承担,但是由于公共财政是普遍缺失的“公共资源”,“普惠制”下的财政投入是无法解决农村金融市场风险资金的巨大缺口。这就需要创新财政支农投入方式,通过建立“经营性”的财政支农投入机制和运营模式,改革财政的无偿投入,转为经营性运营,有偿使用,通过市场化运作,在填补农村金融市场发展保障缺失中,以低收益的原则,辅以持续不断投入,不多扩大财政在农村金融中的资金,解决“稀缺性”财政资源投入不足和满足农村金融市场发展保障资金需求。由于这部分财政性资金参与了农村金融市场建设,这里就可以提出一个“财政性金融”的概念,所谓财政性金融或称之为财政性准金融,是指为了有效填补农村地区金融空白,整合各类财政支农资金,建立专项用于扶持农村金融体系发展的有偿性财政支农资金,并将这部分专项用于支持农村金融发展的资金通过发起和设立国有农业资本运作平台,并将每年预算内财政支农资金持续注入平台,不断扩大运营资本金,通过担保、股权投资及产业基金等形式,以建立担保基金和支农贷款业务风险补偿基金及共同发起成立农村微型金融等形式,拉动商业资本和民间资本进入农村和农业市场,共同形成支农金融体系。财政性金融发起的目的是为了有效解决农村信贷市场风险补偿不足、交易成本过高和信贷抵押物不充分的难题,通过建立以财政资金带动其他金融资本发展的联动机制,财政资金以市场化方式运作获得金融(或准金融)执业牌照,通过建立运营平台,逐步将一些财政支农政策和资金通过国有政策性平台运作,搭建与正式金融合作的机制,起到引导和撬动功能,进而通过布局农村微型金融,实现农村金融体系的覆盖,提供贴近“三农”需求的金融供给。这也是改革财政投入,创新财政支农方式的大胆尝试,也有利于进一步提升财政支农资金使用效率和使用效益,也符合“经营财政”的战略思路。“财政性金融”更多是微观操作层面的概念,是为了解决地区农村金融市场融资困难通过平台发放、入股等方式推动农村金融体系建设的一个金融投入方式,甚至可以说一个特别的“金融产品”,这点要与国内农业发展银行、国家开发银行等政策性金融区分开来。政策性金融更是一个宏观的概念,往往事宜国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略二进行的特殊的资金融通行为。是一个国家层面,宏观角度的政策性金融融资。正是由于财政金融的特殊性,通过对国内一些省份已经开始尝试利用财政性资金推动农村金融体系建设经验分析的基础上,结合西部地区“三农”发展情况和地区区情,做好财政性金融工作。

现代新古典经济学派认为,农村金融与农村经济的协调发展只有通过“市场”和“政府”的协调才能实现。反映到西部民族地区农村金融市场同样需要正式制度下的金融组织与政府进行协调才能够实现金融与农村经济的协调。我国目前农村金融体系主要还是以农村信用合作社为主体框架,辅以涉农商业银行(中国农业银行)、政策性银行(农业发展银行)、邮储银行、微小金融机构(村镇银行)、财政发起的村级互助组织及民间互助组织和个人自发信用贷款业务(高利贷)等。但是要看到我国农村金融目前仍然是整个金融体系最薄弱的环节,最突出的问题是机构网点覆盖率低,体制机制不健全不完善,服务供给很不充分,“贷款难”问题仍然没有得到根本性改变。同时长期的农村金融市场中的“政府缺位”和“市场缺位”成了西部经济欠发达地区农村金融市场空白的直接体现。尤其“政府缺位后,私人所有的金融体系所依赖以运行的制度并没有获得有效的发展”(IMF,2001),所以在西部欠发达地区,当原有政府(国有)农村金融组织所占的市场份额空缺后,如果私人(民间)的资本无法补充的话,政府就必须继续保持一定的占有。但是由于长期的空白,政府如果再以从前的方式进入,比如行政性指令或者贴息贷款等方式,往往会产生大量的额外成本和寻租费用。所以最直接的方式就是通过市场化的方式,以经营性的运营方式,更多考虑成本和收益的角度下,以直接提供金融服务或者间接推动金融机构提供服务的方式,满足农村金融的需求。同时也要看到“较低的信贷利率,较高的成本和普遍存在违约的扩散效应,以及“贫困和金融之间的关系相当复杂的,对农村金融不正确的理解和期望反而适得其反”以及“试图运用农村金融市场作为财政手段帮助贫困者,虽然意愿良好,而其效果就像用放血来治疗伤腿病人一样—不但不能解决问题,反而会引起较大的副作用。”面对农村金融生存环境的特殊性,农业产业弱质、交易成本过高、契约双方信息不对称、道德风险较高的环境下,财政性农村金融的归宿点,也是实现效益和社会福利的同时均衡。这首先需要确定的财政性金融在目前农村金融体系中承担的角色。农村经济即使是落后的自然经济也不能忽视市场的力量,市场无形的手更决定农村经济和农村金融持续和健康的发展,所以正式金融组织最终才是农村金融发展的主体。财政性金融更多是为了弥补市场失灵农村金融供给的缺失,扮演的也是引导的角色,或者说将政府“守夜人”的角色进一步扩大到“领路人”,但不是“主角”,更多通过提供降低金融机构经营风险和激励金融机构设计满足农村金融市场需求的一个外部条件供给者的功能,或者是通过投入一定量的财政资金,通过一定的平台运作,以出资成立村镇银行、担保公司和小贷公司等微型金融组织,搭建一个适合正式金融组织进入的农村金融市场体系,构建出正式制度下的农村金融与农村经济协调发展模式。

改革开放以来,中国财政支农资金投入总体呈现不断增加的趋势,1981~1997年的17年间,中国财政支农投入的总额为5565.02亿元;1998~2005年短短的8年时间,财政支农投入的总额已经达到13051.9亿元;2009年中央财政预算安排“三农”支出达7161.4亿元,比上年增加1205.9亿元;2011年,中央财政“三农”支出在上年大幅增加的基础上继续增加,预算安排近1万亿元,增幅超过15%,支农投向主要用于促进农民增加收入、增强农业综合生产能力、深化农村综合改革和推动农村社会事业发展。地方财政也相应加大了“三农”投入。已经初步形成“多予少取”、“工业反哺农业”的支持农业发展局面。这也为以财政金融资本的形成解决了资本金问题。但也要看到目前我国财政支农资金普遍存在财政支农资金总量较大,但区域配置不均衡;财政支农渠道多,但项目杂、投入分散和管理乱;财政支农结构失衡,县乡财政支农能力基本丧失;部分地区财政支农资金闲置,浪费现象严重;财政支农越位、缺位、错位现象并存,监管难度大及财政资金与信贷资金协调不畅等问题。在财政性金融资金的形成划拨和使用中首先解决目前财政支农资金存在的诸多问题,通过有效的整合各部门口支农资金形成一个稳定长效的投入机制,有效发挥财政支农资金的部门协同效应和规模经济效应。如在省一级财政厅中农业处、企业处、经建处等多个处室都有专项用于扶持农村金融发展的资金,但是由于长期的部门分割,资金渠道分散,严重影响了资金打包整体运作效力。基于此,为了更有效的利用财政支农资金中专项用于支持农村金融建设的资金首先应该打破部门隔阂,统一将财政性支持农村金融资金整合到一个渠道,通过有效的运作方式和完善、合理的考核机制和循环滚动的使用机制,不断扩大财政性农村金融规模和影响力,并在农村金融市场逐步完善后,建立起合适的推退出机制。

针对农村金融目前最大的问题缺失农村金融产品和农村金融机构的问题,在解决了财政性支持农村金融建设的资金后,财政性金融的使用必须立足解决农村金融产品缺失和构建农村金融机构。财政支农金融资金一开始就要明确资金的有偿和滚动使用性质,直接将资金使用绩效考核与农村金融体系建设的实施效果的好坏挂钩,通过以结果为导向的资金使用方式,促使农村金融重视投资实施效果,关注提升财政资金使用效益。围绕强化引导、提升绩效的目标,财政部门可以通过制定覆盖资金使用全过程的项目绩效评价方法与工作程序,建立财政性支持农村金融资金的“以结果为导向、以平台投放为抓手、绩效评价为核心”的新型财政扶持农村金融发展资金支出机制,切实发挥财政“四两拨千斤”作用。在国内目前财政性金融比较创新的做法是搭建地区财政支农投放平台和出资组建农村微型金融体系。搭建财政性支农投放平台,往往是通过搭建农业财政性金融(或者说是农村政策性准金融)的资本运营平台。如四川和宁夏等省份通过财政注入资本金成立的宁夏农业综合投资有限公司,通过打造出地区农业投融资运作平台,形成在市场金融条件下通过政府财政资金引导和激励其他金融资本支持农业的有效政策性传导工具。平台通过积极开展投融资业务,包括担保、投资、保险、产业基金等业务,进而实现带动商业资本、财政资金和民间资本共同投入农业产业化中,解决“三农”发展资金短缺瓶颈。充分发挥财政支农政策的导向功能和财政支农资金“四两拨千斤”的作用,进一步探索完善财政贴息、担保、以奖代补、先建后补、民办公助、以物抵资等有效机制,强化地方投入责任,培育农民自主参与意识,吸引带动全社会增加投入,努力形成政府、社会、农民共同加大“三农”投入的新格局。支持农村微型金融组织,主要是政府财政出资或委托财政性支农平台股权投资村镇银行、担保公司和小贷公司,通过吸收商业资本、民间资本组成微小型金融机构,充分发挥这些微型金融扎根农村市场的“地缘”和“血缘”优势,真正解决农村金融市场长期存在的“信息失灵”和“道德风险”问题。如宁夏通过政府农业投融资平台入资资金物流中心和移民小贷公司,成功推动“掌政模式”和“惠民模式”等微型金融组织的发展,有效的解决了地区优势特色农业发展资金和移民农户启动资金。

西部地区长期二元经济和农村金融抑制将农村金融交易锁定在“不交易”或者“半交易”状态,“契约”和“信用”等观念并没有完全在农村金融市场中形成,尤其在遇到“经营不善”或者“天灾人祸”面前,“逆向选择”和“道德风险”更会成为农民信贷过程中的选择。也就导致了还保留在农村金融市场中的金融组织,更依赖“连带互保责任”、“强制保险”等非正常金融手段,以及“一户违约,5户上黑名单”的结果出现。通过建立起财政性金融保障机制,更好的发挥财政性金融有效带动商业金融进入农村市场。首先,建立起涉农业务风险补偿机制,财政每年可以通过安排一定支农资金专项用于补偿财政性金融和正式金融涉农业务损失;其次扩大农村金融机构涉农贷款再贷款保障机制,尤其鼓励微型金融机构扩大支农信贷规模,并从资本调剂利率、贷款贴息等方面给予财政补助;再次,完善农村金融信用环境,通过加大宣传力度和恶性欠贷追偿力度,努力营造诚信的农村社会信用体系。

财政支农金融资金投入的最终目的,不是形成“国有资本统天下”的旧有农信社格局,目的是通过建立以政府投入为引导、市场发展为主导、吸引金融资本和民间资本进入农业经济的农村金融体系,进而推动地区农业特色优势产业的发展,通过产业来吸引更多商业资本和民间金融资本进入农村市场,形成一个“农村金融市场—支农资金—农村经济(重点扶持产业发展)-农村金融市场”三维一体的“三农”经济循环滚动发展模式,进而完善农村金融市场体系,最终建立起一个新型政策性金融引导、商业性金融主导、民间金融及合作金融辅助的四元农村金融体系。

民族地区农村金融市场体系的建设受到地域农业经济发展缓慢和长期二元金融结构的影响,要实现快速的发展地区农村和农业经济,就必须紧紧依靠财政性金融为先导,引导和激励商业性金融和合作性金融积极投身农村金融市场,大胆创新并能够因地制宜,推动了农村地区不仅仅是产业的发展,更要实现农村、农民的发展,才是解决弱势“三农”的真正起点。

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